Transparencia y apertura a través del derecho nuclear: Facilitar la acción por el clima

La energía nucleoeléctrica es, y será, parte de la solución para mitigar el cambio climático, ayudando a los países a alcanzar sus objetivos y apoyando el desarrollo social y económico en la transición hacia una economía mundial con bajas emisiones de carbono.

Aun así, la tecnología nuclear se enfrenta a desafíos únicos relacionados con la comprensión y la aceptación por parte del público, y no siempre se la juzga sobre una base puramente científica. Para cumplir los objetivos climáticos será necesario un cambio en la percepción pública, así como una explicación de los hechos científicos. Según las proyecciones de los expertos, la capacidad nucleoeléctrica deberá duplicarse con creces en las próximas décadas para que el mundo logre alcanzar sus objetivos energéticos y climáticos. En algunos países la percepción ya está cambiando. En Alemania, por ejemplo, según una encuesta reciente de Der Spiegel, el 67 % de los alemanes encuestados está a favor de que sigan funcionando los tres reactores nucleares de potencia que quedan en el país durante los próximos cinco años, mientras que el 41 % está a favor de construir nuevas centrales nucleares.

“Con la doble crisis del cambio climático y un nivel de inseguridad energética que no se veía desde la década de 1970, más países están estudiando la opción de la energía nucleoeléctrica”, dice Wolfram Tonhauser, Jefe de la Sección de Derecho Nuclear y de los Tratados de la Oficina de Asuntos Jurídicos del OIEA. Para muchos países, la introducción de la energía nucleoeléctrica en la matriz energética representa una importante contribución a sus objetivos de mitigación del cambio climático, y el éxito de muchos de los programas y proyectos dependerá en gran medida de la apertura y la transparencia para apoyar la toma de decisiones basada en el conocimiento.

Derecho nuclear para la apertura y la transparencia

La energía nucleoeléctrica es una esfera intersectorial del derecho nuclear que está creciendo en importancia conforme los países descarbonizan su matriz energética. Los principios de apertura y transparencia son evidentes y se reflejan en diversos ámbitos del derecho nuclear, tanto a nivel nacional como en los instrumentos internacionales del derecho nuclear y sus mecanismos, procesos, acuerdos y canales conexos para la cooperación multilateral de los Estados. 

A nivel internacional, por ejemplo, la Convención Conjunta sobre Seguridad en la Gestión del Combustible Gastado y sobre Seguridad en la Gestión de Desechos Radiactivos (Convención Conjunta) reconoce de forma explícita la importancia de informar al público sobre las cuestiones relativas a la seguridad en la gestión del combustible gastado y los desechos radiactivos. Durante el proceso de selección del emplazamiento de las instalaciones de gestión de desechos radiactivos propuestas, cada Parte Contratante debe establecer y aplicar procedimientos que garanticen la disponibilidad pública de información sobre la seguridad de las instalaciones. Este tema también se aborda en instrumentos de derecho ambiental que se entrecruzan con el derecho nuclear, como la Convención sobre el Acceso a la Información, la Participación del Público en la Toma de Decisiones y el Acceso a la Justicia en Asuntos Ambientales de la Comisión Económica para Europa de las Naciones Unidas (CEPE).

Algunos de los mecanismos y canales existentes son obligatorios y periódicos, establecidos sobre la base de los instrumentos jurídicos internacionales pertinentes. Por ejemplo, hay informes nacionales y exámenes por homólogos sobre aspectos de seguridad de las centrales nucleares en el contexto de la Convención sobre Seguridad Nuclear, y sobre la seguridad en la gestión del combustible gastado y los desechos radiactivos, en el contexto de la Convención Conjunta. Otros mecanismos y canales son voluntarios, como los procesos de intercambio de información en virtud de los dos Códigos de Conducta del OIEA, jurídicamente no vinculantes, sobre la seguridad de los reactores de investigación y sobre la seguridad tecnológica y física de las fuentes radiactivas.

“En ocasiones, las exigencias de apertura y transparencia deben conciliarse con la necesidad de mantener la confidencialidad de la información delicada relacionada con el material y las instalaciones nucleares, que de otro modo podría ser objeto de actos delictivos o intencionados no autorizados”, explica el Sr. Tonhauser.

Legislación nacional y apoyo del OIEA

A nivel nacional, el OIEA identifica a la apertura y la transparencia como uno de los cinco principios claves e interconectados de la participación efectiva de las partes interesadas. “Aunque algunos de los instrumentos jurídicos internacionales pueden presentar a veces lagunas con respecto a la exigencia en cuanto a transparencia y apertura a nivel nacional, esas lagunas se colman con normas de seguridad y otras orientaciones internacionales”, añade el Sr. Tonhauser.

Los marcos jurídicos nacionales en materia nuclear pueden sentar las bases de la apertura y la transparencia. Esto es evidente tanto en el contexto de la información y consulta a las partes interesadas y al público sobre los posibles riesgos radiológicos asociados a las instalaciones y actividades, y sobre los procesos y decisiones del órgano regulador, como en el contexto de la participación del público en la toma de decisiones, en particular el derecho de las partes interesadas a ser escuchadas y a participar.

En el Manual de derecho nuclear: Legislación de aplicación, el OIEA establece disposiciones modelo para una legislación nuclear nacional exhaustiva que se basa en los instrumentos, normas y orientaciones pertinentes en el ámbito de la apertura y la transparencia, y propone el mínimo de lo que debe figurar en la legislación. Por ejemplo, con respecto a los reactores de potencia, las disposiciones modelo establecen que, durante los procesos de revisión, evaluación y concesión de licencias, los reguladores deben crear procedimientos destinados a informar y consultar a los miembros del público, incluidas las personas que residan en las proximidades de una instalación nuclear propuesta.

“La experiencia demuestra que la elaboración de leyes nucleares no siempre es una tarea fácil”, afirma el Sr. Tonhauser. “Por varias razones, los legisladores, incluidos los responsables políticos y de la toma de decisiones, los redactores de leyes, los abogados, los reguladores y otros funcionarios, a menudo tienen que superar varios obstáculos. Los parlamentarios también desempeñan un papel fundamental, entre otras cosas promulgando la legislación necesaria. Asimismo, deben estar informados y ser conscientes de las numerosas cuestiones existentes”.

En vista de estas cuestiones y desafíos, el programa de asistencia legislativa del OIEA ayuda a los países que se incorporan al ámbito nuclear, como Egipto y Filipinas, a crear y reforzar sus marcos jurídicos nucleares. El programa también ofrece formación en derecho nuclear y ayuda a sensibilizar a los países acerca de la importancia de adherirse a los instrumentos jurídicos internacionales pertinentes.

“Para apoyar el papel que la energía nucleoeléctrica puede desempeñar en la transición hacia un futuro basado en la energía limpia, es más importante que nunca contar con marcos jurídicos adecuados y amplios que abracen el principio de apertura y transparencia”, declara el Sr. Tonhauser.